苏政发〔2016〕154号
省政府关于加强政府性
债务管理的实施意见
各市、县（市、区）人民政府，省各委办厅局，省各直属单位：
为进一步加强我省政府性债务管理，促进经济社会持续健康发展，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发 2014 43号）以及《中华人民共和国预算法》有关规定，结合我省实际，现提出以下实施意见。
一、总体要求
（一）目标要求。按照职责明确、界限清晰、运作规范、风险可控、良性发展的管理要求，建立健全“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥政府性债务的积极作用，防范和化解财政金融风险，更好地推动我省经济社会持续健康发展。
（二）管理原则。
分清责任。明确各级人民政府间债务界限，明确政府与企业间债务界限，落实谁借谁管、谁借谁还、风险自担的责任。
全面规范。全面规范政府性债务举借、使用和偿还，严格报告报批程序，把政府性债务全部纳入监管轨道。
不出风险。以本地区不发生政府性债务风险为底线，强化债务风险评估预警、应急处置和考核问责。
稳步推进。严格管理新增政府性债务，稳妥处理存量政府性债务，确保政府性债务管理平稳推进。
二、强化政府性债务管理责任
（一）明确政府性债务管理责任主体。全省政府性债务管理实行省级人民政府统一领导、各级人民政府分级负责。各级人民政府是本地区政府性债务管理的责任主体，政府主要负责人为本地区政府性债务管理的第一责任人。省级人民政府对市县政府性债务实行不救助原则。
（二）划清政府与企业间债务责任。企业债务由企业负责偿还，不得将企业债务推给政府偿还，也不得将应由政府偿还的债务推给企业偿还。政府和社会资本合作项目，按约定规则依法承担相关责任。
（三）健全政府性债务管理协调机制。各级人民政府要进一步发挥政府性债务管理领导小组及其办公室职能作用，统筹加强政府性债务管理重大问题的决策协调、实施监督。财政部门是政府性债务归口管理的职能部门，要根据本实施意见和国家有关规定，完善债务管理制度，细化债务管理办法，充实债务管理力量，认真做好政府性债务具体管理工作。发展改革部门要加强政府投资计划管理和项目审批，从严审批债务风险较高地区的新开工项目。各金融主管部门应加强监管，督促金融机构不得直接或变相违法违规提供融资。审计部门要依法加强对地方政府性债务的审计监督，促进债务规范管理。其他部门要积极配合做好政府性债务管理工作。
三、加强政府性债务基础管理
（一）建立政府性债务账簿核算制度。债务家底清晰是加强政府性债务管理的基础。要按照财政管理制度，建立政府性债务账簿核算制度，加强债务核算，准确反映每一项债务变化情况，做到账实一致。将政府性债务区分为政府债务和政府或有债务，对政府负有偿还责任的政府债务，要按照财政总预算会计制度要求组织核算；对政府负有担保责任或可能承担一定救助责任的政府或有债务，要参照现行会计核算方法，建立专门账簿单独进行核算。规范政府性债务凭证资料的档案管理。
（二）完善政府性债务统计报告制度。要按照财政部有关政府性债务管理信息系统，结合管理需要完善统计指标和内容，分类统计和汇总债务存量，全面反映政府性债务现状，做到账表一致，并按规定要求逐级上报。要加强债务统计分析，及时研究解决发现问题，正确提供决策参考依据。要加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府资产负债情况。
四、控制政府性债务规模
（一）实行政府债务限额管理。全省政府债务余额限额在国务院核定的限额内，由省财政厅提出意见经省人民政府审定后报省人大常委会确定，并将全省政府债务（包括一般债务和专项债务）余额全部纳入限额内管理。省本级及各市县的政府债务初始限额（包括一般债务和专项债务限额）按财政部核定的清理甄别数核定，以后年度在上年政府债务限额上加上当年新增（或削减）债务限额核定。全省政府债务年末余额不得突破国务院核定的限额，省本级及各市县政府债务年末余额不得突破省核定下达的限额。
（二）严控政府或有债务增长。要锁定政府或有债务存量，原则上只减不增。新发生的政府或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。各级人民政府及其所属部门不得违法违规为任何单位和个人举借债务提供任何方式的担保。
（三）建立政府性债务监督公开制度。各级人民政府每年要将政府性债务余额变动情况、增减内容及其主要项目建设情况向本级人大或其常委会报告，并对重要事项作出说明，主动接受人大监督。按规定需报经同级人大或其常委会批准的债务事项必须报其批准，并按有关规定要求向社会公开，自觉接受社会监督。
五、规范政府举债融资机制
（一）明确政府性债务举借权限。在国务院确定的限额内，经省人大常委会批准，省人民政府可通过发行地方政府债券举借政府债务。其中，通过发行一般债券举借一般债务，通过发行专项债券举借专项债务。市县级人民政府确需举借政府债务的，只能在省核定下达的地方政府债券额度内申请省人民政府代为举借。乡镇人民政府不得举借政府债务，确需举借的应纳入县（市、区）级地方政府债券额度内统筹考虑，并落实偿还责任。政府债务必须通过政府或财政部门举借，其他国家机关单位和参照公务员制度管理事业单位不得举借任何债务；其他事业单位举借债务，必须在符合国家有关规定的前提下，经同级财政部门审核、报同级政府审批。今后，不得通过企业举借政府性债务，也不得通过政府显性或隐性担保等方式举借企业债务。中央转贷国际金融组织和外国政府贷款按照财政部有关规定执行。
（二）规范地方政府债券分配发行。省本级及各市县地方政府债券额度，由省财政厅在确定的全省额度内，按照省委、省政府要求，根据各市、县债务风险、财力状况，并统筹考虑各地区投资需求等因素，测算提出分配方案报省人民政府批准后下达。实行地方政府债券分配与市县消化存量债务挂钩，鼓励市县消化存量债务。省本级地方政府债券额度由省财政厅提出安排意见和预算调整方案，经省人民政府审定后报省人大常委会批准。市县级人民政府在省核定下达的地方政府债券额度内提出债券使用计划和预算调整方案，经本级人大常委会批准后，报省人民政府备案并申请省人民政府代为发行。省财政厅按照财政部规定要求，遵循市场化原则，合理安排，组织实施我省地方政府债券发行工作。要建立健全地方政府债券发行机制，创新发行方式，拓展发行渠道，不断提高发行效率，切实维护我省政府债券信誉。
（三）限定新增政府债务资金用途。通过发行地方政府债券举借的政府债务资金只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，优先保障在建公益性项目建设，优先用于重大基础设施和重大民生项目建设，不得用于经常性支出和楼堂馆所等明令禁止的支出。一般债券资金应用于没有收益的公益性事业发展，专项债券资金应用于有一定收益的公益性事业发展。中央转贷国际金融组织和外国政府贷款即外债转贷资金严格按批准的有关外债转贷协议规定的用途使用。
（四）创新公益性项目融资机制。推行政府和社会资本合作（PPP）模式，可通过特许经营权、合理定价、财政补贴、使用者付费等事先公开的收益约定规则，鼓励社会资本参与或承担基础设施、公共服务等公益性事业投资和运营，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。鼓励推行政府向社会购买服务等其他融资方式，拓展公益性项目融资渠道。
六、实行政府债务预算管理
（一）分类纳入预算管理。根据债务项目收益情况及计划偿债来源，严格将政府债务区分一般债务和专项债务。各级人民政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理。政府和社会资本合作项目的有关财政支出要按资金性质纳入相应的政府预算管理。此外，各机关事业单位也要将其政府性债务收支纳入部门或单位的预算管理；到期政府或有债务确需地方政府或其部门、单位依法偿还的，偿债资金要纳入相应预算管理。
（二）强化政府债务预算执行管理。通过发行地方政府债券举借的市县政府债务，省财政厅要与市县人民政府签订转贷协议，明确债务责任，并及时转拨债券资金。各级人民政府要按照本级人大常委会批准的调整预算，及时组织项目实施，提高债券资金使用效益。对债券资金当年未使用的将相应扣减下年度地方政府债券额度。对列入预算安排的到期政府债务（包括地方政府债券）本息要按规定及时拨付偿还。
七、加强政府或有债务监管
（一）理顺存量政府或有债务关系。各级人民政府要在2014年清理甄别的基础上，进一步鉴别和做实存量政府或有债务，逐一落实债务人责任。对违法违规担保的政府或有债务，应由政府、债务人与债权人共同协商，重新修订合同，依法解除担保关系。对依法代偿的到期政府或有债务，可依法对原债务责任单位保留追索权利。对因预算管理方式变化或应由政府依法承担偿债责任等原因确属政府债务的政府或有债务，在不突破政府债务限额前提下，经省级财政部门审批后可调整划入政府债务。对其他确实不属政府或有债务的债务要予以剔除，并落实好相关债务人责任。
（二）加强政府或有债务监控。要采取有效措施，强化政府或有债务人责任，建立健全监管机制，加强对政府或有债务变动情况和潜在风险的监控。各级财政、审计、监察等有关部门要组织开展督查、审计和监察，及时查处存在问题，防范和处置债务风险。
（三）推动融资平台公司市场化转型。理清融资平台公司债务，合理划分政府与融资平台公司的偿债责任。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务和政府或有债务。推进融资平台公司与政府脱钩，按照现代企业制度要求和国家有关规定，进行市场化转型改制。创新体制机制，加大改革力度，采取政府和社会资本合作、政府购买服务等多种模式，通过注入优质资产或资本金、规范财政补贴、完善治理机构、加强经营管理等多项措施，理顺政府与融资平台公司关系，推动融资平台公司走向市场，实行自主经营、独立核算、自负盈亏。
八、妥善处理政府性债务存量
（一）加快存量政府债务置换。鼓励将符合置换条件的存量政府债务全部置换成地方政府债券，优先置换高成本政府债务。债券置换额度由省财政厅根据财政部下达的额度，按照各地需要提出分配方案，报经省人民政府批准后下达。要充分利用置换政策，积极协商债权人，促使能够置换的存量政府债务全部置换成地方政府债券，以降低债务成本，缓解偿债压力。地方政府置换债券发行由省财政厅统一负责，按照财政部有关规定要求实施。置换债券资金只能用于归还被置换对应的政府债务本金，不得用于支付利息等其他方面。
（二）鼓励用社会资本改造存量债务。要积极创造条件，引入社会资本通过PPP等模式，改造与运营存量政府性债务特别是政府债务项目，并相应调整权责利关系，将部分有条件的政府性债务转换为非政府性债务，以降低政府性债务规模，腾出更多资金支持重点项目建设。
（三）履行政府性债务到期偿还责任。各级人民政府必须对其举借的到期政府债务负责按时偿还。其中，一般债务要通过一般公共预算以相应的资金偿还；专项债务要通过政府性基金预算以对应的政府性基金、专项收入或其他资金偿还。对到期的政府或有债务，要指导和督促有关举借债务的单位加强财务管理、拓宽偿债渠道，统筹资金按时偿还；举借单位确实难以归还的，本级政府要依法妥善处置，必要时要切实承担起相关担保或救助责任。
九、防范政府性债务风险
（一）建立政府性债务风险预警机制。科学设置风险预警指标，以债务率为主要指标总体评价债务风险，以偿债率、代偿率、逾期债务率等辅助指标分类评价风险环节，综合评价各市、县债务风险水平。合理确定风险预警标准，对列为债务高风险地区的市县，进行红色预警；对列为债务较高风险地区的市县，进行黄色预警。具体由省财政厅结合财政部要求每年进行测算和预警通报。列入红色预警的地区，要制定债务风险化解计划，采取有效措施，3年内将风险降到警戒线以内；列入黄色预警的地区，要严格控制债务规模的增长，降低债务风险；债务风险相对较低的地区，也要合理控制债务的增长速度。实行风险预警结果与市县新增政府债务限额分配挂钩。
（二）建立政府性债务风险应急处置机制。各级人民政府要制定政府性债务风险应急处置预案。当出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩财政支出、政府预算安排、处置存量资产、引入社会资本等方式，多渠道筹集资金偿还债务，妥善化解债务风险。同时，根据处置债务风险需要,及时跟踪和研判舆情,统一发布信息,正确引导舆论。建立债务风险责任追究机制，及时上报应急处置情况。
（三）建立政府性债务考核问责机制。把政府性债务作为政绩考核的一项重要指标，并将债务审计列入党政主要领导干部经济责任审计，将债务管理列入财政工作考核。要强化对各级人民政府任期内债务的举借、使用和管理情况的考核、审计和责任追究，纠正不正确的政绩观。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任。
加强政府性债务管理，对于稳增长、调结构、防风险、惠民生具有重大意义。各地、各部门要高度重视，进一步统一思想，切实负起责任，加强协调配合，全面做好加强政府性债务管理工作，确保各项政策措施贯彻落实到位。
江苏省人民政府
2016年11月24日
（此件公开发布）
